中国治理二百年:从“国将不国”到“福利国家”(上)

  内容提要:中国结束了鸦片战争以后一百多年国将不国的历史,解决了治国能力的问题,这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候,如果我们假设这个能力不重要也是错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题。有了一个有效的政府,才能过渡到现代国家治理阶段。在这个阶段,一方面政府要放权,让其他力量参与国家管理;另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好,不该管的不管,避免国家出现乱局;才能实现国家治理体系和治理能力现代化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

  过去二百年里,中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。这三个阶段,我划分时段和通常方法不一样。第一个阶段从1800年到1956年,这个跨度包括了1949年建国;第二个阶段从1956年到1990年前后,这个跨度包括改革开放的前10年;第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词:第一个关键词英文叫governability(治国能力),就是能不能治国,有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间,这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government,就是政府管理,由政府全面管理国家,不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年,或者更长一些,直到1990年前后。第三个阶段的关键词叫governance(治理),就是我们现在经常讲的国家治理。

  这三个词听起来有相同之处,我把它们概括一下,另外用一个福柯的词作为“帽子”,叫governmentality(治国理念),就是一个国家治国的理据。过去二百年中国最关键的治国理念是什么?什么是各个阶段治国的特点?这三个词——治国能力、政府管理和国家治理,就体现了三个阶段的治国理念,就是要解决什么问题、如何解决。

  如果第一个阶段的问题不解决,后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是,统治这个国家的中央政府不具备治国能力,也就是我们常说的,遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义,外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点,清政府第一次说,我的军队不行,得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队,但是到这时没辙了,可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了,去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城,把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城,是非常有象征意义的,说明清政府受到内外两方面的挑战,这个国家没法治了。

  从那个时候一直到1956年,中国面临的最大问题就是治国,就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身,包括后来的北洋军阀,实际上不是北京政府真正能够控制住的,结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命,孙中山从美国回来了,他也治不了国,只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国?袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去,其间有护国战争,有二次革命,每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后,天下大乱,军阀混战,还是一个国将不国的局面。

  1928年南京政府成立,理论上宣布统一全国,但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后,日军入侵,国共都在打仗,还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后,国共和谈没谈成,不到一年时间,1946年又开始打内战,还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间,中国面对的首要问题,都是如何解决治国的问题。

  1949年10月1日中华人民共和国成立,治国的问题看似解决。在跟和日本人打仗的时候,实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题,领导人是很清楚的。从1948年初开始,党中央就意识到,全国胜利之日就快到了,不仅要把敌人打败,而且要把自己统合起来。当时有一篇非常重要的文章,叫《建立报告制度》,规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把统合起来的努力,包括统一解放军的番号,统一解放区的货币、军票体制,等等,一直到1949年建国。

  从1950年到1956年期间,中央政府做了大量工作,把军事统起来,把行政、经济统起来,包括统一财政,建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区,既是行政主管,又是军事主管,各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后,1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》,将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。

  从1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度,可以说是矫枉过正,而矫枉必须过正。“矫”的是前一百五十年的“枉”——那么长一段时间没有人能够治国,到1956年这个问题终于解决了。全国范围内,除了台湾还没解放,香港、澳门还没收回,不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题,这是历史性的。

  今天的人不太在意这些事情,其实这是非常重要的一个问题。当时的政治家们,不管是孙中山、袁世凯,还是蒋介石,考虑的是同样的问题:国将不国了,中国怎么办?一开始他们有些人想得非常好、非常理想化,就是把西方模式搬过来,解决治国的问题。比如孙中山就说,也许我们采用美国联邦制,就可以把中国治好。甚至年轻时也鼓吹,建立湖南共和国。但是他们后来都认识到,用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的,所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

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